事業(yè)單位改革下半場(chǎng)難關(guān)重重
2016年08月29日 09:56 來(lái)源：財(cái)經(jīng)雜志 ?作者：降蘊(yùn)彰，《財(cái)經(jīng)》記者
2011年啟動(dòng)的新一輪事業(yè)單位改革目前已經(jīng)進(jìn)入下半場(chǎng)，接近人社部的專(zhuān)家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，事業(yè)單位下半場(chǎng)改革涉及社保、工資、人事管理等一系列改革，將要面臨的挑戰(zhàn)都很大。比如，去年已經(jīng)頒布的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按照規(guī)定，事業(yè)單位人員所在單位要繳納20%的基本養(yǎng)老金和8%的職業(yè)年金，而相對(duì)應(yīng)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這部分費(fèi)用則是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。這在落實(shí)中可能帶來(lái)難度。
按照國(guó)務(wù)院的部署，上半場(chǎng)的改革主要是完成事業(yè)單位的分類(lèi)，截止到2015年底。下半場(chǎng)改革的目標(biāo)任務(wù)是到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
還有正在制定的取消高校、公立醫(yī)院編制的管理制度，業(yè)界有一種反對(duì)聲音認(rèn)為，取消編制后，對(duì)高校、公立醫(yī)院就沒(méi)有了規(guī)?？刂坪桶l(fā)展規(guī)劃，就會(huì)失去基本的管理規(guī)范，還可能加大高校、公立醫(yī)院的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，取消高校、公立醫(yī)院編制的改革牽一發(fā)動(dòng)全身，未來(lái)需要與很多配套政策措施同步推行。相關(guān)部門(mén)如果不把政府的管理權(quán)責(zé)和高校、公立醫(yī)院內(nèi)部自主管理的權(quán)責(zé)利界定清楚，各種質(zhì)疑、反對(duì)的聲音會(huì)存在。
中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞則擔(dān)心，從現(xiàn)在實(shí)施事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，到未來(lái)取消事業(yè)單位編制，預(yù)計(jì)將會(huì)相應(yīng)加大高校、公立醫(yī)院的財(cái)政負(fù)擔(dān)。反過(guò)來(lái)，高校、公立醫(yī)院又會(huì)通過(guò)提高服務(wù)收費(fèi)等辦法，將資金壓力轉(zhuǎn)移至老百姓身上。
前述接近人社部專(zhuān)家補(bǔ)充表示，在事業(yè)單位下半場(chǎng)的改革中，像對(duì)部分事業(yè)單位的“轉(zhuǎn)企改制”、對(duì)事業(yè)單位人員的績(jī)效考核，以及對(duì)事業(yè)單位編外人員的妥善安排等，都會(huì)牽涉到諸多復(fù)雜的利益重新分配問(wèn)題，這些都亟待決策部門(mén)厘清。
分類(lèi)改革
2011年3月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）為標(biāo)志，新一輪事業(yè)單位改革正式啟動(dòng)。就是在這份《意見(jiàn)》中，國(guó)務(wù)院明確提出，要用兩個(gè)5年來(lái)分階段完成新一輪事業(yè)單位改革目標(biāo)。
在上半場(chǎng)的事業(yè)單位改革中，主要是在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類(lèi)，將承擔(dān)行政職能的劃入公務(wù)員行列，將從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的劃歸企業(yè)，只將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位保留下來(lái)。業(yè)內(nèi)外對(duì)此關(guān)注的是，最后到底有多少人能進(jìn)入公務(wù)員行列，穩(wěn)當(dāng)吃財(cái)政飯，又有多少人將被劃歸至企業(yè)，徹底走向市場(chǎng)。
對(duì)于事業(yè)單位分類(lèi)改革的結(jié)果，2014年中編辦方面就對(duì)外公開(kāi)，分類(lèi)改革之后，全國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3153萬(wàn)人，對(duì)照分類(lèi)改革之前，人社部對(duì)外公布的，全國(guó)共有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，3100多萬(wàn)在職人員，可以看出，通過(guò)分類(lèi)改革，事業(yè)單位數(shù)量是減少了，但人員數(shù)量卻并沒(méi)有縮減。由此不難判斷，國(guó)家財(cái)政對(duì)事業(yè)單位背負(fù)的包袱還是很大。
據(jù)前述接近人社部專(zhuān)家介紹，在新一輪事業(yè)單位改革之前，全國(guó)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)大約有60%是來(lái)自財(cái)政全額撥款、20%是來(lái)自財(cái)政差額撥款，綜合起來(lái)，國(guó)家每年對(duì)各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出大約能占到整個(gè)政府財(cái)政支出的1/3。在完成事業(yè)單位分類(lèi)改革之后，從中央到地方財(cái)政，預(yù)計(jì)對(duì)事業(yè)單位的支出還會(huì)節(jié)節(jié)攀升。
對(duì)于分類(lèi)改革之后，為什么事業(yè)單位數(shù)量減少了15萬(wàn)個(gè)，但事業(yè)編制人員數(shù)量并沒(méi)有什么變化，前述接近人社部專(zhuān)家的解釋是，與公務(wù)員編制有所不同，長(zhǎng)期以來(lái)各地對(duì)事業(yè)單位的編制要求并不嚴(yán)格，而在本輪事業(yè)單位改革中，被撤銷(xiāo)的絕大部分都是以前未按機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定擅自違規(guī)設(shè)立的，或者是承擔(dān)特定工作任務(wù)已完成或旅行職責(zé)的法定依據(jù)已消失的、批準(zhǔn)設(shè)立之后并未正式組建或未開(kāi)展工作的、名存實(shí)亡或已批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為企業(yè)或社團(tuán)的事業(yè)單位，被整合的則主要是設(shè)置過(guò)于分散、規(guī)模過(guò)小的，職責(zé)相近、重復(fù)設(shè)置的，或者主管部門(mén)已經(jīng)撤并的事業(yè)單位，因此分類(lèi)改革基本不會(huì)影響到事業(yè)編制人員的總量。
竹立家分析表示，事業(yè)單位改革的一個(gè)根本目的，就是要精簡(jiǎn)編制，改變現(xiàn)在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)狀，同時(shí)提高公益服務(wù)的效率和水平。
前述接近人社部專(zhuān)家補(bǔ)充表示，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行清理規(guī)范，關(guān)鍵是看清查出多少混編混崗、“吃空餉”的事業(yè)單位人員。
重重難關(guān)
對(duì)于下半場(chǎng)的事業(yè)單位改革，不少專(zhuān)家認(rèn)為，要在未來(lái)不到5年的改革期內(nèi)，除了要落實(shí)上半場(chǎng)出臺(tái)的多個(gè)政策，要對(duì)事業(yè)單位“轉(zhuǎn)企改制”人員進(jìn)行妥善安排，還要制定并出臺(tái)相關(guān)事業(yè)單位人員的編制改革、績(jī)效考核等一系列新政措施，這都會(huì)牽涉到諸多復(fù)雜的利益重新分配問(wèn)題。
在對(duì)事業(yè)單位“轉(zhuǎn)企改制”人員的安置方面，雖然真正劃歸至企業(yè)的單位并不多，人員也相應(yīng)較少，但接下來(lái)處置轉(zhuǎn)制單位需要經(jīng)歷的程序卻很復(fù)雜，比如，按規(guī)定對(duì)“轉(zhuǎn)企改制”單位進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)，還要注銷(xiāo)事業(yè)單位法人，核銷(xiāo)事業(yè)編制，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記，并依法與在職職工重新簽訂勞動(dòng)合同，建立或接續(xù)社保關(guān)系。
據(jù)前述接近人社部專(zhuān)家所透露，為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)度，人社部初步?jīng)Q定給“轉(zhuǎn)企改制”單位的過(guò)渡期是5年，在此期間，對(duì)“轉(zhuǎn)企改制”的單位，還給予保留原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費(fèi)也會(huì)繼續(xù)撥付。對(duì)于“轉(zhuǎn)企改制“中涉及到的離退休人員，基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)和調(diào)整也會(huì)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，以此來(lái)確保這部分人員待遇水平平穩(wěn)銜接。
在“轉(zhuǎn)企改制”和取消高校、公立醫(yī)院事業(yè)單位編制中，比較復(fù)雜的是，對(duì)原來(lái)事業(yè)單位的編外人員如何妥善安置的問(wèn)題。竹立家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，過(guò)去由于種種原因，導(dǎo)致許多事業(yè)單位， 存在著大量的編外人員。像現(xiàn)在不少高校、公立醫(yī)院的編外人員就能占到一半，少的也占30%左右，僅僅是全國(guó)高校、公立醫(yī)院的編外人員就高達(dá)數(shù)百萬(wàn)。
包括高校、公立醫(yī)院在內(nèi)，現(xiàn)在絕大部分事業(yè)單位對(duì)于編外人員，基本都是采用聘用合同、勞動(dòng)合同等契約管理方式，下一步，隨著整個(gè)事業(yè)單位改革的推進(jìn)，對(duì)于如何妥善處理好編制外人員在崗位設(shè)置、人事管理、編制管理、工資收入、社會(huì)保障、勞動(dòng)用工等方面的問(wèn)題，需要有很多政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。
在下半場(chǎng)事業(yè)單位改革中，制定并實(shí)施針對(duì)事業(yè)單位人員的績(jī)效考核制度，也是亟待突破的一道難關(guān)。前述接近人社部專(zhuān)家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在人社部針對(duì)事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、不同類(lèi)型的事業(yè)單位的高層次人才和普通專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，正在制定一系列與之相配套的績(jī)效考核新政措施。尤其是對(duì)事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，未來(lái)將逐步建立激勵(lì)約束機(jī)制，由主管部門(mén)依據(jù)崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)和貢獻(xiàn)以及風(fēng)險(xiǎn)等因素，確定分配辦法和收入水平。
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