財(cái)政部：政府可以階段性加杠桿，支持企業(yè)去杠桿
來源：澎湃 ?時(shí)間：2016-05-27 09:40:29 【寫在前面】
5月26日，在中國人民銀行通過第一財(cái)經(jīng)日報(bào)發(fā)表文章，詳細(xì)闡述貨幣政策取向，并強(qiáng)調(diào)股災(zāi)中寬松是不得已而為之后。財(cái)政部也通過官方網(wǎng)站主動就地方債問題答問。
財(cái)政部指出，總體來看，我國政府債務(wù)仍有一定舉債空間。為落實(shí)中央“去杠桿”的改革任務(wù)，政府可以階段性加杠桿，支持企業(yè)逐步“去杠桿”。按照新修訂的預(yù)算法，適度加大國債和地方政府債券發(fā)行規(guī)模，是政府依法規(guī)范加杠桿的重要舉措，可以避免全社會債務(wù)收縮對經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。隨著全社會的杠桿水平逐步下降，政府的杠桿也可以逐步釋放。
分析人士指出，財(cái)政部和央行相繼發(fā)聲可能是對人民日報(bào)5月9日刊發(fā)的權(quán)威人士談經(jīng)濟(jì)文章的回應(yīng)。綜合兩篇文章來看：中國貨幣政策思路就是保持穩(wěn)健、略偏寬松，并不會大幅寬松，財(cái)政政策則可能發(fā)力。
以下為財(cái)政部答問全文：
1.當(dāng)前全國政府債務(wù)整體水平如何？
截至2015年末，納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)10.66萬億元，地方政府債務(wù)16萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)，全國政府債務(wù)26.66萬億元，占GDP的比重為39.4%。加上地方政府或有債務(wù)（即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)），按照2013年6月審計(jì)署匡算的平均代償率20%估算，2015年全國政府債務(wù)的負(fù)債率將上升到41.5%左右。上述債務(wù)水平低于歐盟60%的預(yù)警線，也低于當(dāng)前主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平（如日本超過200%、美國超過120%、法國120%左右、德國80%左右、巴西100%左右）。
總體來看，我國政府債務(wù)仍有一定舉債空間。為落實(shí)中央“去杠桿”的改革任務(wù)，政府可以階段性加杠桿，支持企業(yè)逐步“去杠桿”。按照新修訂的預(yù)算法，適度加大國債和地方政府債券發(fā)行規(guī)模，是政府依法規(guī)范加杠桿的重要舉措，可以避免全社會債務(wù)收縮對經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。隨著全社會的杠桿水平逐步下降，政府的杠桿也可以逐步釋放。
2.當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況如何？
目前，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。以國際通用的債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）指標(biāo)衡量，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行警戒值。另外，與發(fā)生債務(wù)危機(jī)的國家不同，我國地方政府債務(wù)形成了大量與債務(wù)相對應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為償債保障，加上未來一段時(shí)期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長，也為債務(wù)償還提供了根本保障。
近年來，財(cái)政部一直監(jiān)測地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。當(dāng)前地方政府債務(wù)管理存在的問題包括：地方政府償債能力總體有所下降，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所上升；地方政府違法或變相舉債擔(dān)保仍有發(fā)生；不規(guī)范的PPP模式等。對這些問題，有關(guān)部門正在督促地方和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)采取措施加以解決。
3.規(guī)范地方政府債務(wù)管理取得了哪些成效？
按照國務(wù)院工作部署，財(cái)政部認(rèn)真落實(shí)預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，積極采取措施規(guī)范地方政府債務(wù)管理，取得了階段性成效。
一是對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。提請全國人大審議批準(zhǔn)了2015年和2016年地方政府債務(wù)限額，印發(fā)了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號）等制度辦法，建立了地方政府債務(wù)規(guī)模控制的長效機(jī)制。
二是發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。2015年，財(cái)政部下達(dá)了三批置換債券額度共3.2萬億元，有效降低了地方利息負(fù)擔(dān)，緩解了部分地區(qū)償債壓力，也為地方騰出資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造了條件。
三是發(fā)行新增地方政府債券。2015年，全國人大批準(zhǔn)新增地方政府債券6000億元。2016年，全國人大批準(zhǔn)新增地方政府債務(wù)限額11800億元，比上年增加5800億元，落實(shí)了中央經(jīng)濟(jì)工作會議“積極的財(cái)政政策要加大力度”、“階段性提高財(cái)政赤字率”的要求。新增債券資金為地方“穩(wěn)增長”提供了有力支持。
四是將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。財(cái)政部印發(fā)一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法，調(diào)整政府收支分類科目，在2016年全國預(yù)算草案中全面反映地方政府債務(wù)情況，指導(dǎo)地方分別在2016年預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整方案中反映政府債務(wù)情況，主動接受各級人大監(jiān)督。
五是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期率等指標(biāo)，組織評估了截至2014年末地方各級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，并將風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警結(jié)果通報(bào)有關(guān)部門和各省級政府，督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
采取上述措施以后，既有效防范化解了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，又有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
4.下一步將采取哪些措施規(guī)范地方政府債務(wù)管理？
下一步，按照國務(wù)院工作部署，財(cái)政部將抓緊完善地方政府債務(wù)管理各項(xiàng)制度，督促地方政府認(rèn)真落實(shí)預(yù)算法、國發(fā)〔2014〕43號文件等規(guī)定，切實(shí)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。一是督促地方用好用足地方政府債券資金，充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持作用。二是加快推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資，繼續(xù)發(fā)揮轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。三是督促和指導(dǎo)地方嚴(yán)格落實(shí)政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，控制政府債務(wù)規(guī)模，硬化預(yù)算約束。四是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。五是要求地方政府切實(shí)履行償債責(zé)任，妥善處理存量債務(wù)。六是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，降低地方利息負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。七是加大對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的懲處力度。
5.如何推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型？
推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，是落實(shí)預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件要求規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要舉措，也是2016年政府工作報(bào)告明確的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。
目前，財(cái)政部正在抓緊研究出臺相關(guān)制度辦法?？偟乃悸罚阂皇窃谕咨铺幚砣谫Y平臺公司政府存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)閉空殼類公司，推動實(shí)體類公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。二是由企業(yè)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目或業(yè)務(wù)，政府通過完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制、注入資本金、安排財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等方式予以支持，嚴(yán)禁安排財(cái)政資金為融資平臺公司市場化融資買單。三是由融資平臺公司轉(zhuǎn)型的企業(yè)按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)。政府在出資范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)，或依法承擔(dān)政府采購合同、政府和社會資本合作協(xié)議等約定的責(zé)任，不得為企業(yè)舉債承擔(dān)償還責(zé)任或提供擔(dān)保。四是充分發(fā)揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機(jī)制，通過司法程序?qū)`約的融資平臺公司市場化債務(wù)進(jìn)行處置，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。
6.發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)進(jìn)展如何？
發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，是依法規(guī)范存量債務(wù)管理的重要措施，對經(jīng)濟(jì)下行期間避免地方債領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)起到了關(guān)鍵作用。
2015年，財(cái)政部下達(dá)了三批置換債券額度共3.2萬億元，總體來看置換工作推進(jìn)有序平穩(wěn)。按既定政策安排，2016年繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理以后，2016年置換債券規(guī)模原則上由省級政府根據(jù)償債需求、市場情況等自行確定。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財(cái)政部對各地發(fā)債規(guī)模、節(jié)奏、進(jìn)度等進(jìn)行必要的組織協(xié)調(diào)。財(cái)政部將會同人民銀行、銀監(jiān)會等協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)加大通過定向發(fā)行債券方式置換的力度，降低置換債券發(fā)行對市場流動性的影響。
需要說明的是，發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的存量政府債務(wù)，只是債務(wù)形式發(fā)生變化，不增加政府債務(wù)余額，也不會增加當(dāng)年財(cái)政赤字。置換債券有利于改善金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不會產(chǎn)生隱性信貸投放，也不會對民間資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。按照現(xiàn)行規(guī)定，置換債券資金只能用于償還符合條件的政府債務(wù)本金，不得用于其他支出。因此，必須采取措施確保地方嚴(yán)格將置換債券資金用于償還被置換的債務(wù)。為加強(qiáng)對置換債券資金使用情況的監(jiān)督，2016年一季度，財(cái)政部組織各地財(cái)政部門和專員辦對2015年地方政府置換債務(wù)情況進(jìn)行了自查和核查，督促地方對存在的問題認(rèn)真整改、嚴(yán)肅追責(zé)。下一步，財(cái)政部將繼續(xù)督促地方政府加強(qiáng)置換債券資金管理，確保置換債券資金用于指定用途。
7.如何處理存量或有債務(wù)？
2015年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號），明確要依法分類處理地方政府存量或有債務(wù)。一是對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)。二是對因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財(cái)政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的存量或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報(bào)經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)。三是對違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。地方政府通過政府和社會資本合作等方式減少政府債務(wù)余額騰出的限額空間，要優(yōu)先用于解決上述或有債務(wù)代償或轉(zhuǎn)化問題。
另外，地方政府新發(fā)生或有債務(wù)要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。
8.如何提高地方政府債券發(fā)行市場化水平？
推進(jìn)建立市場化的地方政府債券發(fā)行機(jī)制，有利于發(fā)揮市場對地方政府舉債的約束作用。
2015年以來，財(cái)政部積極采取措施提高地方政府債券發(fā)行市場化水平。一是健全利率形成機(jī)制。地方政府債券全部由省級政府自發(fā)自還，與同期限國債的利差逐步回歸合理水平，發(fā)行市場化水平穩(wěn)步提升。二是強(qiáng)化地方政府債券信息披露機(jī)制。2016年，財(cái)政部印發(fā)地方政府債券發(fā)行管理、信用評級、信息披露等相關(guān)制度辦法，強(qiáng)調(diào)債券發(fā)行應(yīng)遵循市場化原則，要求發(fā)行主體嚴(yán)格按照政府信息公開和債券市場監(jiān)管有關(guān)規(guī)定披露債券信息、財(cái)政狀況、債務(wù)余額、債務(wù)限額等。目前，地方政府債券每筆發(fā)行均在中國債券信息網(wǎng)上及時(shí)予以信息披露。三是積極推動地方政府債券投資主體多元化。鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)在上海等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，吸引外資法人金融機(jī)構(gòu)參加債券承銷團(tuán)試點(diǎn)。研究探索面向社會保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金等機(jī)構(gòu)投資者發(fā)行地方政府債券。
今后，財(cái)政部將繼續(xù)完善地方政府債券發(fā)行定價(jià)、信息披露等機(jī)制，建立健全地方政府信用評級制度，逐步細(xì)化債券信息披露內(nèi)容，提高債券發(fā)行定價(jià)市場化水平。此外，還將鼓勵(lì)通過證券交易所市場、試點(diǎn)商業(yè)銀行柜臺市場面向企業(yè)、個(gè)人等其他投資者發(fā)行地方政府債券；推進(jìn)地方政府債券投資群體多元化；積極建設(shè)地方政府債券二級市場，提高債券流動性。
9.對地方政府違法違規(guī)舉債或擔(dān)保采取了哪些措施？
管好地方債，應(yīng)疏堵結(jié)合，既要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，又要強(qiáng)化對違法違規(guī)舉債的懲處力度。
新修訂的預(yù)算法實(shí)施以后，財(cái)政部積極采取措施，加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管，要求各地嚴(yán)格在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務(wù)，并及時(shí)制止一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔(dān)保承諾的行為。2016年，針對當(dāng)前反映部分地方為銀行貸款等項(xiàng)目違規(guī)提供擔(dān)保承諾或回購的情況，財(cái)政部組織力量開展調(diào)查核實(shí)，及時(shí)與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)，督促相關(guān)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)，同時(shí)要求地方不得在批準(zhǔn)的限額之外變相舉借政府債務(wù)。
今后，財(cái)政部將會同有關(guān)部門繼續(xù)加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督。對地方違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定追究地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會公開。
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